N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Verantwoordingsdag Het financieel beheer bij de overheid is opnieuw niet op orde, aldus de Algemene Rekenkamer. En dat juist op een moment dat het kabinet veel meer wil gaan uitgeven.
Arno Visser stond woensdag met een „ongemakkelijk gevoel” in de Tweede Kamer. Voor het derde jaar op rij moet de president van de Algemene Rekenkamer constateren dat de boekhouding van de overheid niet op orde is. En tegelijkertijd heeft het nieuwe kabinet grote plannen om nog veel meer geld uit te geven. „Dan stapelen de risico’s zich op”, waarschuwt de Rekenkamer in het jaarlijkse onderzoek naar het financieel beheer van de rijksoverheid.
Lees ook: Rekenkamer voor derde jaar op rij ernstig bezorgd over financieel beheer overheidsuitgavenOp deze ‘Verantwoordingsdag’ spreekt Visser nog strengere woorden dan vorig jaar. Toen was er al van alles niet op orde. Dit jaar zijn er nog meer onvolkomenheden. Een „zorgwekkend hoog percentage” van de financiële verplichtingen, die ministeries in 2021 zijn aangegaan, is volgens de Rekenkamer niet ‘rechtmatig’. Daarmee wordt bedoeld dat bedragen niet goed zijn verantwoord of dat procedures, zoals het tijdig informeren van de Tweede Kamer, niet of onvoldoende zijn gevolgd. „Decennialang was een hoge rechtmatigheid een verworvenheid en voor het derde jaar op rij is dat nu anders”, aldus Visser tegen de Kamer.
Telkens krijgt de Rekenkamer van het kabinet te horen: het zijn moeilijke tijden. De aankoop van aandelen KLM-Air France in 2019? Uitzonderlijk. De coronacrisis? Uitzonderlijk. Door de pandemie moest de overheid onder druk in korte tijd veel meer geld uitgeven. In 2021 33 miljard euro extra volgens de Rekenkamer. Ook 2022 dreigt in financieel opzicht uitzonderlijk te worden: door de oorlog in Oekraïne maakt de overheid extra hoge kosten voor militaire hulp, de opvang van grote aantallen vluchtelingen en de door de Russische agressie acuut geworden versterking van de Nederlandse krijgsmacht. En in de komende jaren stonden al meer grote projecten op de rol, zoals de energietransitie en het oplossen van de woningnood.
Al die uitzonderlijke situaties leiden er ook toe dat het ‘budgetrecht’ van de Kamer wordt uitgehold, meent de Rekenkamer. Formeel moet de Tweede Kamer worden geïnformeerd over nieuwe uitgaven, maar zich beroepend op noodsituaties sloeg het kabinet deze stap regelmatig over. Vorig jaar maakte de Rekenkamer hier al een punt van. Toen zei premier Mark Rutte (VVD) dat dit met „een extra postzegel” op te lossen was. Visser noemde dat woensdag „een hele merkwaardige opmerking”. Minister Sigrid Kaag (Financiën, D66) slaat, volgens hem, gelukkig een iets andere toon aan.
Als extra miljarden voor het onderwijs verkeerd worden uitgegeven dan is dat meer dan een boekhoudkundig probleem, maar hebben „echte kinderen” straks een taalachterstand
Volgens de Rekenkamer wordt er iets te vaak ‘uitzonderlijk’ geroepen en kennen veel problemen een lange voorgeschiedenis, van ver vóór corona. Op ministeries is juist op de afdelingen financieel beheer bezuinigd de afgelopen tien jaar. Fors zelfs, zegt Visser. De ernstige onvolkomenheden bij de ministeries van Volksgezondheid en Defensie komen door een tekort aan mensen bij de afdelingen die gaan over het beheer van financiën en van materieel. Dat mag saai klinken, zei Visser, „maar dat ze cruciaal zijn blijkt in uitzonderlijke tijden. Specifieke kennis en kunde ontbreekt op momenten dat het erom spant”.
Hoe kan het kabinet nieuwe problemen voorkomen? „Er moeten veel meer mensen bij in al die verschillende beheersfuncties”, zei Visser. Regels moeten eenvoudiger. „De overheid is inderdaad complex, maar vooral ook complex gemáákt.” En kan dus ook weer simpeler. En ministers moeten een „realistisch tijdspad” voor hun plannen hanteren. Al was het alleen al omdat het moeilijk zal zijn om mensen te vinden die hun plannen kunnen uitvoeren nu de arbeidsmarkt zo krap is.
De crisis rond het financieel beheer raakt burgers direct. Als extra miljarden voor het onderwijs verkeerd worden uitgegeven dan is dat meer dan een boekhoudkundig probleem, maar hebben „echte kinderen” straks een taalachterstand. Visser gaf woensdag ook het voorbeeld van de Toeslagenaffaire. De Tweede Kamer en het kabinet werden het weliswaar snel eens over herstelbetalingen voor gedupeerde ouders, maar om tempo te maken werd een wettelijke grondslag hiervoor achterwege gelaten. Dat klinkt sympathiek, maar burgers, zegt Visser, moeten indien nodig wel hun recht kunnen halen – en daar heb je echt een wet voor nodig. „Het moge waar zijn dat een meerderheid van de Kamer akkoord is, maar dat is niet hetzelfde als voldoen aan de voorwaarden van de democratische rechtsstaat.”
Lees ook dit opiniestuk: Meer geld naar defensie: scepsis blijft op zijn plaatsBij de totstandkoming van de regeling, en ook die voor de gedupeerden van aardbevingsschade in Groningen, is ook niet genoeg gekeken naar de uitvoerbaarheid, waardoor er nu, paradoxaal genoeg juist door de wens om alles sneller te laten gaan, vertraging is ontstaan. Visser hamerde woensdag op het belang van meer politieke aandacht voor de uitvoering, zoals eerder een commissie van de Tweede Kamer ook al constateerde. Door het gebrek hieraan komen burgers klem te zitten „tussen beleid en balie”. Kunnen de uitvoeringsdiensten van de overheid de nieuwe plannen wel aan? Wordt er niet te veel beloofd? Zijn burgers echt geholpen? Zulke vragen zouden kabinet en Kamer zich veel vaker moeten stellen volgens de Rekenkamer.
Tekortkomingen
De Rekenkamer constateert al sinds 2019 structurele tekortkomingen bij het vastgoedbeheer door Defensie. Het beschikbare budget voor het onderhoud staat in geen verhouding tot de hoeveelheid kazernes, kantoren en munitiedepots. En daardoor gaat de kwaliteit van de gebouwen rap achteruit.
De Rekenkamer is ook kritisch over wat de “grijze voorraden” wordt genoemd, de patronen die buiten het zicht van de administratie worden bewaard in kazernes. De militairen houden die na oefeningen achter voor het geval er bij een volgende oefening gebrek aan munitie is. „Dit brengt een veiligheidsrisico met zich mee”, zegt de Rekenkamer, onder meer doordat munitie ongemerkt gestolen kan worden. Het inleveren van munitie is ook ingewikkeld: in het verleden konden militairen ongebruikte patronen anoniem in een container gooien. Nu moeten ze voor het retourneren van munitie formulieren invullen. Dat gebeurt nauwelijks. Liever laten ze ongebruikte munitie op het oefenterrein liggen of onttrekken die aan het zicht door de patronen ‘in de grond te trappen’.
Karel Berkhout
Te veel wensen
In een ideale wereld is er één begrotingsmoment per jaar, maar in het afgelopen jaar dienden ministers een groot aantal aanvullende begrotingen in: 63 in totaal. Volksgezondheid spande de kroon, met veertien suppletoire begrotingen. Volgens de Rekenkamer heeft dat ertoe geleid dat het parlement om de 3 à 4 weken een andere begroting voorgelegd kreeg. „Dat heeft het begrotingsproces (…) onoverzichtelijk gemaakt.” Dat moet vanaf nu anders. Minister Sigrid Kaag (D66, Financiën) wil weer terug naar een „ordentelijk begrotingsproces”, zei ze woensdag. Met „één besluitvormingsmoment” waarop alle belangen tegen elkaar worden afgewogen. Maar, zei ze, dat is best lastig. Soms is de „politieke en maatschappelijke druk zo hoog” dat wachten niet lukt. Zoals in maart toen vóór het reguliere begrotingsoverleg in het voorjaar het kabinet met een miljardenplan kwam om de koopkracht te stutten.
Slepende dossiers
De Rekenkamer stelt dat bij slepende kwesties weer sprake lijkt van „tempoverlies”. Paradoxaal genoeg is dat „het gevolg van de drang snel te handelen”. Onder druk besloot het kabinet eind 2020 Toeslagenslachtoffers ruimhartiger te compenseren. De uitkeringen van 30.000 euro aan gedupeerden zorgden even voor een versnelling, „daarna ontstonden forse vertragingen” omdat de organisatie die de hersteloperatie uitvoert niet berekend is op tijdige beoordeling van tienduizenden aanvragen. Volgens de Rekenkamer is onvoldoende gekeken naar uitvoerbaarheid. Iets soortgelijks gebeurde in Groningen: om hersteloperaties te versnellen kwam er nieuw beleid, ondanks waarschuwingen van de Rekenkamer dat juist beleidswijzigingen voor vertragingen zorgen. Vorig jaar noemde de Rekenkamer het disproportioneel dat van elke euro schadevergoeding 56 eurocent op gaat aan uitvoeringskosten. In 2021 is dat nog erger: 74 eurocent.
Ernstige gevallen
Als problemen bij een departement groot of hardnekkig zijn kan de Rekenkamer oordelen dat er sprake is van een ‘ernstige onvolkomenheid’. Vorig jaar kregen Volksgezondheid en Defensie dat predicaat opgeplakt. Dit jaar wéér. Bij VWS zijn veel tekortkomingen terug te voeren op de coronacrisis. Maar, benadrukt de Rekenkamer, het financieel beheer was ook vóór de coronacrisis niet op orde. Door corona zijn de problemen acuter geworden. De Rekenkamer ziet wel verbeteringen: de minister van VWS heeft nu wél goed zicht op de problemen. Er werd geïnvesteerd in nieuwe medewerkers voor het financieel beheer, al heeft dit „nog niet geleid tot de gewenste resultaten”. Ook Economische Zaken kreeg bijna een flinke tik op de vingers, omdat het niet kon aantonen dat een coronasteunregeling voor ondernemers (de TVL-subsidie) volgens de regels was uitgekeerd. Op de valreep lukte dat toch.
Onrechtmatigheden
Formeel zijn ministers verplicht om ál het geld volgens de regels te innen, besteden en verantwoorden. In de praktijk is dat moeilijk en daarom wordt een ‘tolerantiegrens’ van 1 procent gehanteerd. Dat betekent dat op de totale begroting hooguit 3 à 4 miljard euro ‘verkeerd’ mag worden uitgegeven. Die grens werd in 2021 „fors overschreden”, concludeert de Algemene Rekenkamer. Bij het daadwerkelijk uitgegeven geld gaat het nog om een kleine overschrijding: van 1,01 procent van de uitgaven (3,3 miljard euro) staat de rechtmatigheid of betrouwbaarheid niet vast. Bij de verplichtingen (‘toekomstige uitgaven’) gaat het om 15,5 miljard euro, oftewel 4,83 procent. In 2019 was dat nog 1,08 procent. Het gaat dan om fouten, bijvoorbeeld omdat het parlement niet vooraf is geïnformeerd of de regels voor inkoop niet zijn nageleefd. Of om onzekerheden; dan kan de rechtmatigheid van een uitgave niet worden vastgesteld.