N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
‘Het is een buitengewoon ernstige zaak. Kennelijk heeft de commercie gewonnen van de regelgeving, zozeer dat er ook strafbare feiten zijn erkend.” Zo reageert toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) eind 2018 op de boete die ING enkele weken daarvoor van het Openbaar Ministerie (OM) heeft gekregen. De boete voor het falend toezicht op witwaspraktijken is de hoogste die ooit in Nederland aan een bank is opgelegd: 775 miljoen euro. De affaire brengt minister Hoekstra in ernstige verlegenheid. ING is namelijk de huisbankier van de overheid.
Ook oppositiepartijen in de Tweede Kamer oordelen hard over de witwasaffaire. „De top van ING heeft laten zien dat hij geen enkele boodschap heeft aan het maatschappelijk belang. Bij zo’n bank is het beheer van ons belastinggeld niet in goede handen”, aldus PvdA-Kamerlid Henk Nijboer. GroenLinks-Kamerlid Bart Snels wil dat actie wordt ondernomen: „We moeten ons echt afvragen of ING nog wel de huisbankier van de overheid kan zijn.”
ING haalt in 2016 via een openbare aanbesteding het contract voor het betalingsverkeer van de overheid binnen. Vanaf dat moment verzorgt ING het betalingsverkeer voor de ministeries, de meeste uitvoeringsinstanties – zoals DUO en de Belastingdienst – en handelt creditcardbetalingen af. Verantwoordelijk voor de contracten met ING is de thuisbasis van Hoekstra, het ministerie van Financiën.
De witwasaffaire komt de minister uiterst ongelegen. Een maand daarvoor had Hoekstra in de Tweede Kamer nog verteld dat witwassen een ernstige bedreiging van de samenleving vormt en dat voorkomen ervan van groot belang is. Het is bovendien de tweede keer in korte tijd dat ING de minister in verlegenheid brengt.
Begin 2018 – enkele maanden voor de witwasboete – maakt de bank bekend dat het salaris van bestuursvoorzitter Ralph Hamers met meer dan de helft wordt verhoogd, tot ruim 3 miljoen euro. Het besluit zorgt voor enorme publieke verontwaardiging. De aangekondigde loonsverhoging valt ook slecht bij minister Hoekstra. Hij vindt de verhoging buitensporig en roept de bank op het besluit terug te draaien. „ING is geen koekjesfabriek, maar een financiële instelling. Dit ondermijnt het vertrouwen in de bankensector als geheel en in ING in het bijzonder”, aldus Hoekstra.
Een week later trekt ING het omstreden voorstel in. De samenwerking met de overheid lijkt na de twee zeperds voor ING onhoudbaar geworden. In antwoord op Kamervragen laat Hoekstra weten dat hij gaat onderzoeken hoe het verder moet met ING als huisbankier.
Het OM heeft ING een recordboete opgelegd, maar tegelijk besloten af te zien van strafvervolging. Hierdoor mag een contract door de overheid niet tussentijds opgezegd worden.
Hoekstra lijkt sowieso niet happig om het ING-contract te verscheuren. Hij vindt dat de overheid naar de commerciële en maatschappelijke kant van het contract moet kijken, want „als overheid moet je betrouwbaar zijn”, zegt hij in een uitzending van Wakker Nederland. Juridisch gezien heeft Hoekstra gelijk, de Aanbestedingswet voorziet niet in opzeggingsgronden voor, zoals in dit geval, witwasaffaires en vooraf zijn hier ook geen voorwaarden over opgenomen. Het betekent dat ING in ieder geval tot mei 2020 het bestaande contract mag uitdienen. Hoekstra zegt de Tweede Kamer nogmaals toe „zeer kritisch te kijken of verlenging met ING voor de hand ligt”.
Meerdere oppositieleden vinden dit niet genoeg. Zij willen strengere eisen in aanbestedingen om banken die in diskrediet zijn geraakt, zoals ING, uit te sluiten. Hoekstra is terughoudend. „Eisen en wensen in aanbestedingen dienen proportioneel te zijn”, zegt hij in reactie tegen de Kamer.
Pieter Kuypers, hoogleraar Europees en nationaal aanbestedingsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen snapt het standpunt van Hoekstra. „Een aanbesteding is niet bedoeld om marktpartijen uit te sluiten of te straffen. De Aanbestedingswet heeft als doel marktpartijen een eerlijke kans te geven om een overheidsopdracht binnen te halen. Mits zij voldoen aan de gestelde eisen en voorwaarden van een aanbesteding. Het ministerie moet een eigen oordeel vellen of dit het geval is”, aldus Kuypers.
Hoekstra wordt begin 2019 – bijna een half jaar na de boete voor ING – door zijn ambtenaren geadviseerd om nog geen toezeggingen te doen rondom eventuele contractverlenging. Achter de schermen voert het ministerie gesprekken met ING over de mogelijkheid om extra opzeggingsgronden in nieuwe contracten op te nemen. Hiermee lijkt het ministerie aan te sturen op een verlenging met de bank.
Hoekstra lijkt in ieder geval geen voorstander te zijn van opnieuw aanbesteden. Dat hij het besluit over een eventuele verlenging in het midden blijft houden, zorgt voor morrende Kamerleden. Hoekstra wil de Kamer vooral laten zien dat aanbesteden ook risico’s kent. Hij draagt zijn ambtenaren op de kwetsbaarheden ervan beter te schetsen en vooral niet de indruk te wekken dat het ministerie met ING wil breken. Toch lijkt er op het ministerie twijfel te ontstaan of verlenging van het contract met ING wel een verstandige keuze is.
Op het ministerie zoeken ze uit of de boete voor ING consequenties heeft bij een nieuwe aanbesteding. Volgens de Aanbestedingswet valt de witwasboete onder een ‘ernstige beroepsfout’, wat betekent dat ING uitgesloten moet worden van de aanbesteding. Diezelfde Aanbestedingswet kent echter een achterdeurtje. Wanneer een bank kan aantonen „zelfreinigende maatregelen” te nemen om in de toekomst veroordelingen of boetes te voorkomen, mag ze meedoen met aanbestedingen.
Volgens de Aanbestedingswet moet het ministerie deze zelfreinigende maatregelen van een bank inhoudelijk beoordelen, maar de ambtenaren twijfelen of deze expertise bij hen aanwezig is. Er wordt contact gezocht met De Nederlandsche Bank (DNB), die toezicht houdt op banken. DNB ziet het als onwenselijk dat het ministerie inhoudelijk gaat oordelen over banken. Volgens DNB moet voorkomen worden dat het ministerie op de stoel van de toezichthouder gaat zitten. Besloten wordt dat het oordeel van DNB over de maatregelen van de bank leidend wordt. „Er valt mee te werken, al zal het een glibberig traject blijven”, vat een ambtenaar het besluit samen.
Hoekstra krijgt in de lente van 2019 van zijn ministerie het advies het contract met ING niet te verlengen en het huisbankierschap opnieuw Europees aan te besteden. Zo zou de minister „gehoor geven aan de maatschappelijke discussie”. De ambtenaren merken daarbij op dat het niet valt uit te sluiten dat ING opnieuw meedoet en de aanbesteding kan winnen. Mocht Hoekstra het besluit nemen om aan te besteden, dan moet ING dit tijdig weten, vinden ze op het ministerie. „Dit om de relatie met ING te bestendigen omdat de bank ook ander betalingsverkeer uitvoert”, adviseren ze Hoekstra. Hoekstra wil echter eerst bekijken of het toch mogelijk is om een nieuw contract met ING te sluiten op basis van nieuwe voorwaarden.
Het voornemen om te verlengen met ING wordt Hoekstra onmogelijk gemaakt door opnieuw een witwasaffaire bij de bank, nu in Italië. In de media kiest Hoekstra wederom voor harde bewoordingen richting ING. „Dit laat nog een keer zien dat een hardere aanpak van witwassen nodig is. We moeten alles op alles zetten om ervoor te zorgen dat het probleem kleiner wordt en uiteindelijk helemaal verdwijnt”, aldus de minister. Hoekstra volgt kort daarna het advies van zijn ambtenaren op: het huisbankierschap zal opnieuw Europees aanbesteed worden. Het duurt nog tot ver na de zomer van 2019 voordat de aanbesteding door het ministerie daadwerkelijk wordt uitgezet. Op het ministerie vrezen ze voor het opleggen van al te zware voorwaarden om mee te doen aan de aanbesteding. „Wat als er geen bank overblijft?”, klinkt het bezorgd.
Het kerstreces van 2019 staat voor de deur als het ministerie de balans van de aanbesteding opmaakt. De aanbesteding voor huisbankier is Europees uitgezet, maar de interesse valt zoals gevreesd zwaar tegen. Niet alleen hebben buitenlandse banken de opdracht aan zich voorbij laten gaan, ook de Volksbank en ABN Amro – bij beide banken is de overheid grootaandeelhouder – dingen niet mee naar de opdracht. Er blijven twee gegadigden voor de aanbesteding over: Rabobank en ING.
Harald Benink, hoogleraar banking and finance aan Tilburg University, ziet deze uitkomst niet per se als negatief: „De vraag is of de Nederlandse overheid gebaat is bij een buitenlandse huisbankier. Een buitenlandse bank kent ook risico’s. Wat gebeurt er wanneer een bankencrisis in dat land uitbreekt of bij de bank door een delict de rekeningen worden bevroren? Het is politiek lastig uit te leggen waarom de Nederlandse ambtenaren ineens geen salaris meer ontvangen of studieleningen niet worden overgemaakt.”
Er is echter één probleem voor ING: de dreiging van een strafvervolging van bestuursvoorzitter Ralph Hamers. Stichting Onderzoek Bedrijfs Informatie (SOBI), onder aanvoering van Pieter Lakeman, heeft bij het gerechtshof in Den Haag een zaak aangespannen dat het Openbaar Ministerie de ING-topman alsnog strafrechtelijk moet vervolgen. De mogelijke strafvervolging van Hamers zou betekenen dat ING uit de aanbestedingsrace zou moeten stappen, want er mogen geen lopende strafzaken bij de bank zijn. Dit zou betekenen dat Rabobank als enige kandidaat overblijft.
Maar voordat Rabobank zich rijk kan rekenen, kondigt Hamers zijn vertrek naar de Zwitserse zakenbank UBS aan. Hiermee lost Hamers direct het aanbestedingsprobleem voor ING op. Alleen vervolging van actuele bestuurders is reden voor uitsluiting van ING. Hoekstra laat in een reactie op het vertrek nog weten dat „Hamers een beeldbepalende speler bij ING was, die vooral na de financiële crisis van 2008 heel goed werk heeft gedaan” en feliciteert de topman „van harte” met zijn vertrek. Hoekstra’s reactie staat in schril contrast met zijn eerdere uitspraken over Hamers ten tijde van de beloningsdiscussie en witwasaffaire.
In een poging om buitenlandse banken mee te laten doen aan de aanbesteding, verlengt Hoekstra deze met enkele maanden, maar dit levert niet het gewenste resultaat op. Geen enkele nieuwe bank reageert. Rabobank en ING blijven de enige kandidaten.
Hoogleraar Benink: „Zakendoen met landelijke overheden gaat gepaard met veel wet- en regelgeving en er wordt door overheden altijd kritisch gekeken naar de prijs die banken voor de dienstverlening rekenen. Vooral buitenlandse banken lijken steeds minder geïnteresseerd te zijn in Nederlandse overheidscontracten.” Pas aan het einde van 2020 – 28 maanden na de witwasboete voor ING – hakt Hoekstra de knoop door. ING wint opnieuw de aanbesteding voor huisbankier van de overheid. Volgens Hoekstra heeft ING op basis van de laagste prijs voor de beste kwaliteit de aanbesteding gewonnen. Ook op het gebied van zelfreinigende maatregelen, beloningsbeleid, duurzaamheid en ‘social return’ wint ING het van concurrent Rabobank.
Hoekstra is meerdere keren in verlegenheid gebracht door ING, maar blijft een rotsvast vertrouwen houden in de bank. Ondanks scherpe bewoordingen in de media over de bank, heeft hij achter de schermen nooit hard ingegrepen. De uitkomst van de tweejarige zoektocht naar de invulling van het huisbankierschap is dat ING nog steeds het betalingsverkeer voor ministeries, uitvoeringsinstanties en de Belastingdienst uitvoert.
De moeizame zoektocht van het ministerie naar een nieuwe en stabiele huisbankier ziet hoogleraar Kuypers als een signaal dat contracten met overheden blijkbaar niet meer als prestigieus worden gezien door banken. Kuypers: „Gezien de geringe animo lijken dit soort openbare aanbestedingen niet meer aan te sluiten op de diensten van de Europese bankenwereld. Het ministerie moet de EU-markt en de omvang en inhoud van de opdracht beter onderzoeken, zodat toekomstige aanbestedingen genoeg respons opleveren. Zo kan de overheid scherper een keuze maken en minder afhankelijk worden van één of twee banken.”
Dat stelt het ministerie in de toekomst voor een dilemma. Strengere criteria opstellen voor aanbestedingen kan tot gevolg hebben dat er nauwelijks geïnteresseerde banken overblijven. Zo kan ING als huidige huisbankier de voorkeurskandidaat blijven, ongeacht of de bank een schandaal aan de broek heeft. Het loslaten van strenge criteria zorgt wellicht voor een breder aanbod van banken waar het ministerie uit kan kiezen. De vraag is echter wat dit voor type banken aantrekt, en of het ministerie in staat is om zelfstandig de betrouwbaarheid en stabiliteit van een nieuwe huisbankier te beoordelen.
Het ministerie van Financiën heeft uit voorzorg een ontsnappingsmogelijkheid gecreëerd als er een nieuw schandaal bij ING aan het licht zou komen. Met Rabobank is een wachtkamerovereenkomst gesloten. Mocht het contract met ING tussentijds beëindigd moeten worden door een nieuwe affaire, dat kan het ministerie zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure Rabobank als nieuwe huisbankier aanstellen.