18 сентября 2023 года Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы исполнилось 25 лет.
Летом 2000 года мы с Президентом страны Нурсултаном Абишевичем Назарбаевым были в командировке в Акмолинской области. Я тогда работал заместителем руководителя Администрации Президента РК. В состав делегации вошли министры В. Школьник, С. Мынбаев, аким области С. Кулагин.
Беседуя с Нурсултаном Абишевичем, я сказал, что впервые в жизни прошу себе должность. Действительно это было так, до этого на все должности меня выдвигали вышестоящие руководители. Алихан Байменов тогда был министром труда и соцзащиты. Созданное им Агентство по делам госслужбы четыре месяца было без руководства. Особого желания возглавить неизвестное ведомство никто не проявлял. В то время у меня как-то не складывались деловые отношения с руководителем Администрации Президента Сарыбаем Султановичем Калмурзаевым, и я решил попроситься на эту вакантную должность.
«Ты что, серьезно?» – спросил Президент. «Да», – ответил я. Он задумался и ничего не сказал. Владимир Сергеевич Школьник мне заметил: «Заке! Вы такой серьезный, солидный человек. Это ведь непонятная организация. Это не Ваш уровень».
Утром следующего дня я уже был назначен председателем Агентства РК по делам государственной службы с подчинением непосредственно Президенту страны. Правильно в народе говорят: лучше быть маленьким самом, чем большим замом. Появилось ощущение свободы. Свободы размышлять, генерировать новые идеи, брать ответственность на себя, принимать решения, внедрять их, ощущать результаты своей работы. В агентстве работал Алихан Байменов. В коллективе были грамотные и компетентные сотрудники. Одним словом, профессионалы. Коллектив сохранился в полном составе. Наоборот, я влился в их ряды.
Мы сразу приступили к изучению международного опыта работы аналогичных структур, пригласили группу иностранных специалистов, которые работали с нами на постоянной основе. Необходимо было создать такую государственную службу, которая работала бы по-новому в условиях рыночной экономики. Она должна была быть компактной, эффективной и результативной. Госслужба – это хребет государственности. Неэффективно работающие госструктуры – это все равно что сломанный светофор. А это уже тревожный симптом.
Критерием оценки работы госслужбы и Правительства в том числе является уровень жизни населения. Государство должно кормить, учить, лечить, всесторонне защищать свой народ, в том числе принимая необходимые законы. Госаппарат должен быть профессиональным. Отто фон Бисмарк говорил: «С плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы».
Равнодушие, а порой равнодушие с некомпетентностью, нынче стало отличительной чертой многих чиновников. Чиновник не должен воображать себя вершителем судеб и истиной в последней инстанции, а строго исполнять то, что ему предписано законом. Постоянно помнить, что госслужащий – это наемный работник, он содержится за счет средств народа и обязан предоставлять ему качественные госуслуги.
Чиновник должен на деле применять и четко осознавать основополагающие принципы нашей Конституции, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Подбор, воспитание и расстановка кадров должны базироваться исключительно на принципах меритократии (власть достойных – принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального происхождения и финансового достатка). Те общества, в которых нет меритократии, неизбежно будут покидать талантливые люди, потому что в них главенствуют беззаконие, цинизм и чувство бессилия в обществе.
К сожалению, у нас важнее удачно родиться, удачно сродниться и удачно жениться. Порой эти условия карьерного роста работают в нашей системе практически безотказно. Как говорят, жизнь подобна театру: в ней часто весьма сомнительные люди занимают наилучшие места. Наш знаменитый аксакал Сабит Оразбаев метко выразился о таких случаях: «Қойсаң, бола береді екен ғой». Такого не должно быть по определению.
Мы структурно разделили госслужащих на политических и административных. Но порой некоторые политические служащие при своем назначении приводили свою команду, которая на новом месте, пользуясь недочетами в механизмах взаимодействия структур власти, быстро организовывала коррупционные схемы. Для противодействия этому по международному опыту эффективной работы госструктур была введена высшая административная должность ответственного секретаря госоргана. Министр со своими заместителями мог часто меняться, а вот ответсекретарь должен был продолжительно работать и управлять аппаратом госоргана, сохраняя его стабильность, преемственность намеченных программ, быть ответственным за результат их исполнения.
К сожалению, мы не смогли отстоять своих позиций. Руководивший тогда администрацией Президента А. Мусин категорично настоял на том, чтобы эта должность была политической и назначаемой Администрацией Президента. На мой взгляд, такое поспешное решение было в корне неправильным. В нашем варианте эта должность должна была быть административной и строго защищенной законом о госслужбе. Административная должность ответственного секретаря должна была оставаться в компетенции агентства, тогда бы министр при всем своем желании освободить его от должности не смог.
В варианте АП вновь назначенные министры договаривались с Администрацией Президента и смещали политического госслужащего, находившегося в должности ответственного секретаря. В конечном счете эта должность была упразднена. Хотя во всех передовых странах она эффективно работает, не допуская волюнтаристских решений.
Претенденты на госслужбу всех уровней проходили тестирование, причем эта система была развернута во всех областях. Госслужащий или претендент сдавали тест онлайн в любом регионе, не приезжая в центр. Тест предусматривал наряду со знаниями законов проверку претендента на знание государственного языка.
Были разработаны квалификационные требования на каждую должность. Претендент на госслужбу проходил собеседование в специальной комиссии, которая рекомендовала лучшего на должность, а второго конкурсанта включала в резерв. В двух министерствах и двух областях были осуществлены пилотные проекты по внедрению функционального анализа и факторно-балльной оценки должностей под патронажем специалистов по госуправлению из Великобритании.
Руководил группой опытный специалист-консультант Пат Тирни.
Был подписан Указ Президента по оптимизации аппарата управления министерств и ведомств, появилась возможность направлять сэкономленные средства фонда труда и зарплаты на премирование. Все новаторские предложения сначала отрабатывались и внедрялись в агентстве. Аппарат агентства был оптимизирован на 25%, и сэкономленные средства были направлены на дифференцированное премирование сотрудников.
Солидная премия была существенной прибавкой к доходам эффективных госслужащих. Хорошо платить и при этом строго спрашивать. Нельзя ударяться во что-то одно. Соотношение этих двух составляющих и является основой эффективного труда, наукой и искусством борьбы с коррупционными правонарушениями. Кадры требуют постоянного внимания и контроля со стороны государства.
Работа чиновника связана с бюджетными средствами. Всем известно, что часть из них, переступая через законы, обогащается на проводимых ими тендерах, получая откаты от мнимых победителей.
Коррупция – это, по сути, продажность власти. Она имеет свою далекую историю. Друг детства Петра I Меньшиков обладал состоянием большим, чем бюджет всей России. Когда казначей пришел к Петру I и показал ему цифры коррупции, Петр I повелел половину повесить, а другую — отправить в Сибирь. Казначей сказал Петру I: «С кем останемся, батюшка?» Карамзин одним словом охарактеризовал положение в России: «Крадут-с». Коррупцию искоренить и уничтожить сложно, но ее можно держать в узде. Ли-Куан Ю говорил: «Посадите троих своих друзей. Вы точно знаете, за что, и они знают, за что». Для борьбы с коррупцией должна быть политическая воля руководства, как в Китае. Антикоррупционный лозунг Си Цзиньпина – «Бить и тигров, и мух».
Мы создали во всех областных акиматах дисциплинарные советы, куда входили представители агентства, акиматов и всех правоохранительных органов. Задачей диссоветов в то время была борьба с коррупционными правонарушениями административными и превентивными мерами. Эти комиссии работали весьма эффективно. Была налажена тесная связь с населением. Можно было бросить письмо в специальный ящик, позвонить в колл-центр либо обратиться непосредственно в наше подразделение на местах с жалобой на действия нерадивых чиновников.
Комиссия имела широкие рекомендательные полномочия. В случае объявления строгого выговора госслужащий на два года лишался права на получение премий и повышение по должности. Самым высшим наказанием совета была рекомендация по лишению чиновника права занимать государственную должность пожизненно. Для нас, казахов, это страшное наказание, по сути, клеймо: теперь не будешь говорить в числе первых на тоях, сидеть на почетном месте и получать удовольствие от чинопочитания.
Мы внедрили систему ротации кадров и начали ее со своего агентства. Это хороший инструмент борьбы с коррупционными правонарушениями. Для этого мы в том числе построили в центре Астаны дом госслужащих на тысячу однокомнатных и двухкомнатных квартир. Для больших семей зарезервировали сто многокомнатных квартир. Во всех областях было зарезервировано жилье для ротированных госслужащих.
Ротация позволяла госслужащим из центра перейти в регионы, набраться недостающего практического опыта и потеснее пообщаться с народом на местах. Еще одним эффективным шагом для противодействия коррупционным правонарушениям стала инициатива Агентства по делам госслужбы по внедрению стандартов госуслуг и принципа «одного окна». Эти нововведения послужили основой нынешней успешно действующей модели оказания услуг населению. Для системности проводимых реформ мы изучали опыт борьбы с коррупционными правонарушениями в Австралии, Новой Зеландии, Южной Корее, Сингапуре, Малайзии.
Я встретился с бывшим премьер-министром Малайзии Махатхиром Мохамадом. Он за 21 год нахождения во власти вывел Малайзию в передовые страны мира. При нем Малайзия превратилась из страны со слаборазвитой аграрной экономикой в одного из «азиатских тигров». Удивляешься, как это мог сделать сын школьного учителя, врач по образованию. Когда он принял решение уйти с поста, весь народ вместе с депутатами парламента рыдал и уговаривал его остаться на посту премьера. Он согласился поработать еще год. Жил он в небольшом коттедже. Его семью обслуживали две женщины. Одна готовила пищу, другая помогала ему писать книги.
Мне разрешили аудиенцию с ним на полчаса. Мы разговорились и не заметили, как прошло время. Через полчаса я его поблагодарил за встречу и начал собираться. Он обратился ко мне с вопросом: «Вы торопитесь?» Я ответил: «Нет. Но мне выделили всего полчаса, и мое время истекло». Тогда господин Махатхир Мохамад сказал: «Личным своим временем я распоряжаюсь сам. Если Вы не торопитесь, давайте продолжим беседу». Он хорошо владел обстановкой, которая сложилась в Казахстане. Называл конкретные лица и оперировал многими цифрами. Он выразил недоумение, почему в Казахстане наряду с другими так мало миллиардеров – представителей коренной национальности. Говорил о разгуле коррупции в нашем государстве. Приводил в пример семерых детей, которые работали по своим специальностям. Рассказывал об этапах реформирования своей страны.
В Малайзии 30% населения – это китайцы, они деловые и предприимчивые. По законодательству страны в их бизнесе 30% акций должно было принадлежать малайцам. Махатхир Мохамад не проверял источник образования капитала, если эти средства инвестировались в Малайзию. Но если они уходили за рубеж, требовал отчета до каждой копейки. Капитал, приобретенный в Малайзии, не уходил в офшоры, царил жесточайший контроль. Он говорил: «Если бизнесмен вкладывает деньги в экономику Малайзии, нас не интересует источник происхождения этих капиталов. Но если он выводит свой капитал за рубеж и покупает, например, в Сингапуре какую-нибудь лодку, мы будем его преследовать. Мы его достанем хоть где».
Президент Касым-Жомарт Токаев подписал Закон Республики Казахстан «О возврате государству незаконно приобретенных активов». Наряду с этим, может быть, надо использовать и методику Махатхира Мохамада.
Еще господин Мохамад говорил, что 80% населения страны в период колонизации владели английским языком. Он предпринял все меры, чтобы в делопроизводстве доминировал государственный язык. 80% населения теперь владеют госязыком. Он признал это своей ошибкой, потому что 70% мировой информации идет на английском языке, по этой причине Малайзия уступила первенство Сингапуру, где 100% населения владеет английским языком.
Он осуществил строительство автомагистрали Север – Юг от границы с Таиландом до границы с Сингапуром. В Малайзии значительное внимание уделялось строительству платных дорог, чтобы в дальнейшем поддержание их качества не ложилось бременем на бюджет и, в свою очередь, минимизировало коррупционные риски.
После возвращения из поездки наряду с другими идеями предложение о строительстве таких же дорог было внесено в Правительство РК.
Махатхир Мохамад реализовал проект строительства современного автопроизводства, ставшего к концу 1980-х крупнейшим в Юго-Восточной Азии. Он создал малайский аналог Силиконовой долины, расположенный к югу от Куала-Лумпура на площади 15х50 км, и ряд других амбициозных проектов, включая строительство трассы Формула-1 в Сепанге. В ходе Азиатского финансового кризиса в 1997-1998 годах он отказался от жесткой денежно-кредитной и фискальной политики вопреки рекомендациям МВФ, требовавшим сворачивания господдержки крупных проектов, бывших краеугольным камнем стратегии развития Малайзии.
Были увеличены государственные расходы и установлен фиксированный курс рингита к доллару США. Результат его действий посрамил международных и внутренних критиков, а также экспертов МВФ. Малайзия оправилась от кризиса быстрее, чем другие страны Юго-Восточной Азии. Это стало политическим триумфом Махатхира Мохамада. Он был обижен на своего ставленника, премьер-министра Абдуллу Ахмад Бадави, который нарушил свое обещание и не поддержал строительство стратегического моста, соединяющего автомагистраль Север – Юг, между Малайзией и Сингапуром, и альтернативного сингапурскому аэропорту куалалумпурского.
Следующего премьер-министра Наджиба Тун Разака уличили в коррупции. Махатхир Мохамад в 1992 году был поддержан большинством депутатов парламента и вновь утвержден главой правительства. И ушел в отставку только в феврале 2020 года. Коалиция «Альянс надежды» пришла к власти на фоне недовольства населения коррумпированностью правительства предыдущего премьер-министра Наджиба Разака. Это один из самых драматичных и в то же время бескровных результатов свержения авторитарного режима в новейшей истории. Он привлек к ответственности всю семью Наджиба Разака за коррупционные преступления. Новым премьер-министром стал член этой же партии Мухиддин Яссин.
Административная коррупция зависит от культуры народа. Безудержное стремление к излишеству бывает от долгой жизни в бедности. Или от жадности. Малазийские коллеги в ходе встречи рассказали о таком случае, когда обеспеченного гражданина, укравшего пару консервных банок в магазине, лишили свободы, поскольку это была «жадность». В то же время молодой человек, угнавший чужое авто, чтобы срочно отвезти свою внезапно почувствовавшую себя плохо мать в больницу, избежал наказания, потому что «тут бедность и безысходность». Тогда же нас ознакомили с такой юридической практикой, когда попавшемуся коррупционеру предоставляется возможность отделаться штрафом, размер которого значительно выше размера взятки. Идею мы включили в свой арсенал.
Когда в Новой Зеландии мы задавали традиционные вопросы, связанные с коррупционными правонарушениями, у них округлялись глаза от непонимания сути проблемы. В этой стране практически искоренена коррупция. Нам, кстати, сказали, что в ресторанах официанты не берут чаевых. Решили проверить на практике. Когда официант принес чек, мы положили на $100 больше. После расчета наши $100 вернулись назад, официант не взял их по умолчанию. Стандарты этики в этой стране культивированы до такого уровня, что, как нам сказали в парламенте, «лучше провалиться сквозь землю», нежели их нарушить. Для Сингапура, например, характерен прагматично-системный подход, нацеленный на результат.
Взять, к примеру, систему оплаты труда чиновников. Зарплата у них состояла из двух частей: постоянной и переменной. Причем переменная часть по своему размеру значительна и привязана к состоянию экономики. Растет ВВП – получают полностью, падает – урезается. Своего рода механизм солидарной ответственности.
Ротация чиновников проводится из госоргана не только в госорган, но и в квазисектор и обратно. Талантливых начинают мониторить со школы. В целом выстроена связанная цепочка: детский сад – школа – колледж – вуз – народное хозяйство. Молодежь, занявшую вершину пирамиды талантов, направляют на учебу в топовые учебные заведения мира. При этом через специальный фонд обеспечивают им значительную материальную поддержку, даже есть так называемые карманные расходы, чтобы у них была возможность формировать дружеские отношения с перспективными ровесниками, в том числе детьми президентов, миллионеров, других весомых личностей. На вопрос, для чего, последовал ответ: «Чтобы в будущем они проблемы Сингапура могли решить просто по телефону!»
По приезде из Юго-Восточной Азии, а это был 2006 год, мы предложили создать в Казахстане независимое Бюро по борьбе с коррупцией. В те годы наша главная ошибка заключалась в том, что борьбой с коррупцией занимались сами чиновники.
Мы предложили из законодательства убрать все двусмысленные трактовки, которые открывали лазейки для коррупционеров, и предложили лишить иммунитета всех, кто его имел. Платить госслужащим достойную зарплату, выделять арендное жилье, для них был разработан социальный пакет. По нашему предложению начали строить клинику УДП, где сегодня госслужащие получают медицинские услуги и санаторно-курортное лечение за счет бюджетных средств.
Решением Правительства 30% госслужащих, передислоцированных из Алматы в Астану, положено было выделить жилье. На эти цели Правительство выделило 3500 квартир. Однако министерства и ведомства выделяли часть этих квартир госслужащим, привлеченным из других регионов Казахстана. В итоге 2500 рядовых госслужащих, кому положено было жилье, его не получили. Этот вопрос обсуждался на заседании Правительства, и я поднял эту проблему перед занимавшим в тот период должность премьер-министра Касым-Жомартом Кемелевичем Токаевым. В результате обсуждения решили выделить дополнительно 2500 квартир. Аппарат Правительства, считая, что они выполнили задачу, отказался заниматься этим скандальным вопросом. Тогда я предложил, чтобы распределение этих квартир поручили нашему агентству. Мы составили алфавитный список госслужащих, которым положены были квартиры, и в течение трех лет обеспечили их жильем.
Справедливое решение этого вопроса усилило авторитет нашего агентства среди рядовых госслужащих и укрепило доверие к власти, а это ее фундаментальная ценность. Доверие является жизненно необходимым элементом, без которого невозможно консолидировать государство и общество, власть и граждан. Наше общество отчасти уже пожинает последствия такого недоверия: среди граждан нарастают эмигрантские настроения, снижается инвестиционная привлекательность страны.
Мы – многонациональное общество, нам надо прислушиваться к словам наших великих соотечественников. Олжас Сулейменов сказал: «Патриот – это не всегда гражданин. Патриотизм – самая доступная из религий. Особенно этнический патриотизм. Пророками такого патриотизма часто становятся и мудрецы, и невежды, да и просто негодяи, когда это выгодно и неопасно. Национал-патриотизм раскалывает многонациональные общества. Гражданство – объединяет».
Смысл жизни – быть полезным обществу, в котором ты находишься, быть полезным той стране, в которой ты живешь. Патриотизм – это когда невозможно существовать в другом месте, кроме своей страны. Происходящая смена поколений требует новых лиц, а главное – новых идей. Причем не просто новых, а здравых.
Мы возлагали большие надежды на болашаковцев. Они получили хорошее образование за рубежом за счет государства, но у большинства из них нет практического опыта работы в регионах. Они желают на госслужбе получить сразу высокую должность. Часть болашаковцев, к великому сожалению, пришла не менять систему, а встраиваться в нее. Они мыслят глобально, а действуют локально.
Сегодня наша главная задача – воспитать из числа молодежи плеяду образованных и компетентных государственников, патриотов своей страны, преданно служащих своему народу. В них нужно воспитывать честность (от слова «ЧЕСТЬ»), чувство справедливости и порядочность, умение любить свое дело, способность воспринимать конструктивную критику, приспосабливаться к позитивным переменам, относиться к людям с пониманием, способность перенаправлять негативную энергию в конструктивное русло. Быть ближе к народу и жить его чаяниями. Не говорить мудреные слова в кабинетах, а доносить свою мысль доступными словами до любой аудитории. Таким должен быть современный госслужащий.
P.S. Накануне 25-летнего юбилея Агентство РК по делам государственной службы пригласило в свою академию ветеранов, стоявших у истоков формирования госслужбы страны. Были Оралбай Абдыкаримов, Алихан Байменов, Крымбек Кошербаев, Каирбек Сулейменов. Мы, каждый по 20 минут, распинались по повестке дня. Ни один присутствующий на встрече не задал нам ни одного вопроса. А руководитель ведомства вообще покинул это высокое собрание, перепоручив его своему заместителю. Возникает риторический вопрос: кому этот формализм был нужен?!
И другой пример. Я люблю встречаться со старшеклассниками. Они всегда проявляют любознательность. Их интересует все. Наши встречи проходят по 3-4 часа.
Меня удивляет, что часто ныне действующие руководители преподносят как новизну то, что было сделано до них. Это говорит о том, что эти руководители не знают истории ведомства, которым руководят. Чаще прислушивайтесь к советам старших, изучайте историю страны. Мы не свалились с неба. Мы тоже выросли под патронажем старшего поколения.
Заутбек ТУРИСБЕКОВ
