Netherlands

Nieuwe bestuurscultuur? Dan moeten we ook praten over de rol van de Kamer

André Bosman snapt er niks van. Als Kamerlid was hij voorzitter van een commissie die maandenlang onderzocht hoe het kan dat de relatie tussen burger en overheid in de afgelopen decennia zo sterk is verslechterd. De conclusies werden in februari gepresenteerd. Zeven maanden later heeft de Tweede Kamer nog steeds niet over het rapport gesproken. Bosman, inmiddels geen Kamerlid meer: „Ik heb lopen duwen, trekken, sleuren om voor het zomerreces nog een hoorzitting te houden.” Maar het paste niet in de agenda van de Kamer, besloot een meerderheid, die wel afsprak het rapport snel na de zomer te behandelen.

Het leek Bosman juist een perfect moment om na de verkiezingen in maart met een nieuwe Tweede Kamer te debatteren over wat de rol van de Kamer zou moeten zijn. „Een onbevangen debat, vóórdat er een nieuw kabinet en een nieuwe coalitie is. Maar nee. Iedereen maakt zich toch zo druk over de bestuurscultuur?”

Afgelopen week, tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen (APB), verweten partijen elkaar dat veel bij het oude was gebleven. De deals die de VVD achter de schermen probeerde te sluiten met andere partijen, zei Jesse Klaver (GroenLinks), toonden aan dat de VVD „niks had begrepen van een nieuwe bestuurscultuur”. Het onafhankelijke Kamerlid Pieter Omtzigt, net afgescheiden van het CDA, noemde de Toeslagenaffaire „een rechtsstatelijk en democratisch dieptepunt, maar tot op heden nog geen keerpunt in de Nederlandse politieke geschiedenis”. Kees van der Staaij (SGP) zei dat de commissie-Bosman had aangetoond „dat te veel burgers makkelijk in de knel kunnen raken door de overheidsbureaucratie”. Maar wat is er met die conclusie gedáán, vroeg hij zich af. „Hier is nog een wereld te winnen.”

Bosmans commissie keek naar overheidsdiensten die veel contact hebben met burgers, zoals uitkeringsinstantie UWV en de Belastingdienst. Zij voeren wetten uit. Maar zijn commissie richtte de blik ook op het parlement, waar de wetten worden gemaakt. Want, zegt Bosman: „Slechte uitvoering door overheidsdiensten is het gevolg van slecht Kamerwerk.” En door slechte of te ingewikkelde wetten kunnen burgers in de problemen raken, zoals in de Toeslagenaffaire.

Bosman is somber over de kans op het ontstaan van een nieuwe bestuurscultuur. Volgens de VVD’er neemt de Tweede Kamer anderen snel de maat, maar kijkt ze niet, of heel laat, in de spiegel. „Het is natuurlijk veel leuker om met veel lawaai ‘schande’ aan de interruptiemicrofoon te roepen, dan te moeten constateren dat je zelf je werk niet goed hebt gedaan.”

Sinds de Toeslagenaffaire, waarin duizenden burgers werden vermalen door de overheid en onterecht als fraudeurs werden bestempeld, wordt er gehamerd op de noodzaak van een frisse bestuurlijke wind. De Kamer toont zich kritisch op uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst, die in de fraudejacht de grenzen opzocht en daar ook overheen ging; op de rechterlijke macht, die het grote leed achter de wetteksten pas laat zag; op het kabinet, dat documenten niet openbaarde, Kamervragen niet naar behoren beantwoordde en volgens kritische Kamerleden vooral bezig was met het schoonvegen van het eigen straatje en hulp aan Toeslagenslachtoffers lange tijd geen voorrang wilde geven. Er was veel verontwaardiging over VVD-leider Mark Rutte die na de verkiezingen tegen informateurs sprak over een andere functie voor het kritische CDA-Kamerlid Omtzigt. Later bleek ook dat in de ministerraad afkeurend was gesproken over andere kritische Kamerleden. Rutte III kwam te boek te staan als een kabinet dat de rol van Kamer als controleur van de macht hindert. Een beeld dat in de afgelopen weken werd versterkt door het kabinetsoptreden rond de evacuatie in Afghanistan. Opnieuw werd informatie heel laat met de Kamer gedeeld. Aangenomen moties over de evacuatie van Afghaanse tolken werden halfslachtig uitgevoerd.

Kamer wilde harde aanpak

„Wat ik mis is zelfreflectie van de Kamer”, zegt Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel in Maastricht. „Die ontbreekt zelfs nog héél erg.” Het was in eerste instantie de Kamer zélf die van links tot rechts aandrong op een harde fraudeaanpak, naar aanleiding van de relatief kleinschalige ‘Bulgarenfraude’ (2013), waarbij Bulgaarse bendes met nep-adressen in Nederland toeslagen wisten aan te vragen. Later duurde het lang voordat de Kamer breed de signalen oppikte dat het beleid was doorgeslagen, ook nadat de Nationale Ombudsman hier al in 2017 voor waarschuwde. Omtzigt stelde er toen wel al vragen over aan het kabinet.

In 2020 was er al een parlementaire ‘mini-enquête’ over de Toeslagenaffaire, maar de rol van de Kamer werd buiten beschouwing gelaten, om het onderzoek niet te breed te maken. De Kamer begint nu alsnog met een volledige enquête waarbij die rol wél wordt onderzocht.

Slechte uitvoering door overheidsdiensten is het gevolg van slecht Kamerwerk

André Bosman Oud-Kamerlid (VVD), was voorzitter van commissie die relatie burger-overheid onderzocht

Zonder een kritische blik op de rol van de Tweede Kamer zal er weinig veranderen aan de bestuurscultuur, zegt hoogleraar Carla van Baalen, tevens directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, verbonden aan de Radboud Universiteit. „In de discussie gaat het heel weinig over de Tweede Kamer. Volgens artikel 50 van de Grondwet vertegenwoordigen de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk. Daar ligt dus een heel belangrijke verantwoordelijkheid.”

Er zijn al veel zinnige voorstellen gedaan om het vertrouwen tussen overheid en burger te herstellen, zegt politicoloog Tom van der Meer, verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Zoals: meer aandacht voor het maken van wetten, minder harde wetten en een nog op te richten Constitutioneel Hof, zodat wetten grondig getoetst kunnen worden. Andere ideeën die voorbij komen: betere klachtenprocedures, betere toegang voor burgers tot sociale advocaten en meer vrijheid voor uitvoeringsorganisaties om in schrijnende gevallen burgers te kunnen ontzien.

„De politiek moet tegenmacht vanuit de burger bekijken”, zegt Van der Meer. „Voor de burger als kiezer betekent dat: een correctief referendum. Voor de burger als onderdaan: toegang tot het recht. Voor de burger als klant van uitvoeringsinstanties: een stevige ombudsman.” Van der Meer mist in de politiek een serieuze analyse van wat tegenmacht betekent. „Het blijft weinig meer dan een modewoord.” Maar, zegt Van der Meer ook: „We moeten niet doen alsof we in een verrot systeem leven. De kwaliteit van onze overheidsinstanties is over het algemeen hoog, de rechterlijke macht staat bekend als onpartijdig.”

Kritische ogen

Eerder dit jaar zei Rutte dat er „een club” zou moeten komen die uitzoekt waar het misgaat in de communicatie tussen burger en overheid. Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen reageerde geërgerd. „Hij moet maar eens hier langskomen.” Van der Meer ziet meer van zulke pleidooien voor extra toezicht voorbijkomen. Alleen: met nieuwe organisaties schiet je weinig op als hun conclusies vervolgens niet aankomen. Van der Meer: „We hebben al heel veel adviesraden. Ik zou zeggen: begin met die serieus te nemen.”

Ook Van Baalen denkt dat er geen gebrek is aan kritische ogen op de overheid. „Er is een Ombudsman, Algemene Rekenkamer, Raad van State. In Nederland kun je als burger op best veel plekken terecht met je klachten.” Maar daarná gaat het mis: de signalen dringen niet door tot de politiek. Voor een betere bestuurscultuur, willen ze maar zeggen, moet je niet alleen kijken naar de relatie burger-overheid, maar ook naar de politieke cultuur.

Waaróm worden signalen moeilijk opgepikt door de Kamer? Wat de politicologen en parlementaire historici betreft, is dat de grote vraag.

Volgens Van den Braak zijn coalitiepartijen in de Kamer en kabinet te veel versmolten, er is te weinig tegenspraak. En de oppositie komt er niet tussen omdat coalitiepartijen elkaar vasthouden. „Het heeft te maken met dichtgetimmerde afspraken in de coalitie en de neiging om conflicten uit de weg te gaan.” De Kamer zou zich veel zelfstandiger kunnen opstellen. Neem, zegt Van den Braak, de Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven in de Kamer, waar burgers terechtkunnen met klachten over de overheid of pleidooien voor een betere samenleving. „Die wordt door Kamerleden gezien als corvee en is bij de burgers onbekend, terwijl zoiets wel zou kunnen helpen bij het herstellen van de communicatie.” Van Baalen: „In de Kamer komen alle rapporten en signalen binnen. Dáár kan besloten worden om het erover te hebben – of niet.” Volgens haar gebeurt dat nu te weinig.

Coalitiepartijen in de Kamer zijn vaak gericht op het instandhouden van de coalitie, ook als dit ten koste gaat van de belangen van burgers. „Die verwevenheid tussen kabinet en Kamer is van alle tijden, maar is wel erger geworden”, zegt Van Baalen. Ze wijst op de ‘Nacht van Schmelzer’ (1966), toen KVP-fractievoorzitter Norbert Schmelzer het kabinet ten val bracht waaraan zijn partijgenoot Jo Cals de leiding gaf. „Alsof Rutte zou zijn weggestuurd door Klaas Dijkhoff. Zoiets is nu niet meer voorstelbaar.”

In chique politicologenjargon: er is geen dualisme, maar monisme.

De verwevenheid van kabinet en Kamer is van alle tijden, maar ze is wel erger geworden

Carla van Baalen hoogleraar parlementaire geschiedenis

Waar deze discussie eigenlijk over gaat, zegt Van der Meer, is de balans tussen bestuur en democratie, tussen regering en parlement. In theorie staat de Kamer als volksvertegenwoordiging en controleur tegenover het bestuur, tegenover het kabinet. Maar in de praktijk maken coalitiepartijen in de Kamer zich vaak onderdeel van dat bestuur, omdat ze zich vastklinken aan het regeerakkoord en het kabinet. In het algemeen kun je volgens Van der Meer wel stellen: het bestuur is „behoorlijk gaan domineren”. Je kunt zeggen: het kabinet walst over de Tweede Kamer heen. Maar, zegt Van der Meer: „De Kamer laat het ook maar gewoon gebeuren.”

In reactie op de Toeslagenaffaire ligt er een spaghetti aan voorstellen om het dualisme weer aan te wakkeren. Omtzigt schreef er in zijn boek over, informateurs Herman Tjeenk Willink en Mariëtte Hamer notities. Een rode draad: schep meer afstand tussen kabinet en Kamer. Zodat Kamerleden vrijer van coalitiediscipline kunnen oordelen over voorstellen én zodat de discussie over nieuw beleid niet achter gesloten coalitiedeuren plaatsvindt maar openlijk in de Tweede Kamer. Een veelgehoorde manier om dat te doen: geen dichtgetimmerd regeerakkoord, maar een akkoord op hoofdlijnen.

Of dat helpt? Van der Meer betwijfelt of het voldoende is. „Een regeerakkoord op hoofdlijnen of een minderheidskabinet kan helpen, maar niet als er bij de eerste keer dat het pijn doet, meteen een wekelijks, besloten politiek topoverleg voor in de plaats komt. Dan moeten rechtse partijen accepteren dat er wat vaker een linkse meerderheid blijkt te zijn voor andere verdeling van zorgkosten, of linkse partijen dat er een meerderheid is voor strenger asielbeleid.” Ook Van den Braak gelooft er niet zo in. „Gezien de complexiteit van het politieke landschap zullen er toch altijd afspraken moeten worden gemaakt.”

Ander gedrag

Voor echte verandering is ander gedrag nodig van Kamerleden en coalitiepartijen. En dat is lastig. Want vanuit het oogpunt van bestuurlijke en politieke efficiëntie is die sterke verwevenheid goed te begrijpen. Het is als kabinet prettig besturen als je weet dat er in de Kamer geen gedoe zal ontstaan. Onder Rutte III werd het wekelijkse overleg op maandag met fractieleiders en kabinet een instituut op zich. Daar werden potentiële spanningen opgelost, daar vond de politieke uitruil plaats om de vrede in de coalitie te bewaren.

„Op korte termijn werkt dit”, zegt Van der Meer. „Op lange termijn vlak je jezelf als regerende partijen uit.” Omdat coalitiepartijen zo op besturen en politieke stabiliteit gericht zijn, kunnen hun parlementariërs zich nog maar moeilijk profileren. „Dat maakt het voor de kiezer aantrekkelijk over te stappen naar partijen die zich wel profileren.” Dat leidt weer tot verdere versplintering van het politieke landschap, waarna coalitiepartijen zich vervolgens nóg meer aan elkaar gaan vastklampen. Niet voor niets is het politieke midden in de afgelopen jaren uitgedund, en zijn er alsmaar dikkere regeerakkoorden voor nodig om het overeind te houden.

Het is natuurlijk al heel vaak geprobeerd, het veranderen van de bestuurscultuur. Er was over dit onderwerp een Nationale Conventie (2006), er was een Staatscommissie (2018). „Vrijwel alle ideeën die je nu weer ziet langskomen, waren er toen ook al”, zegt Van Baalen. Toch is het ditmaal anders, denkt ze. De huidige formatie volgt op één van de grootste politiek-bureaucratische missers uit het naoorlogse Nederland: de Toeslagenaffaire. Van Baalen: „Dat is iets wat Nederland zich niet nog een keer kan permitteren.” Niet alleen de relatie burger-overheid raakte beschadigd, ook Nederlands reputatie als moderne welvaartsstaat.

Er zijn praktische verbeteringen die snel zijn in te voeren. Dat Kamerleden gebukt gaan onder gebrekkige ondersteuning, is in de afgelopen decennia al vaak vastgesteld. Niet alleen is daar nooit echt iets aan gedaan, het probleem is nijpender geworden doordat er meer kleinere partijen zijn ontstaan. De Nederlandse politiek heeft door een reeks Europese crises – rond banken, de euro en vluchtelingen – ook nadrukkelijker een Europese dimensie gekregen, met complexe, haast existentiële vragen. Maar waar Duitse politici of Europarlementariërs vaak drie of vier medewerkers hebben, zijn het er in Nederland nog steeds één of twee.

Niet alleen de relatie burger-overheid raakte beschadigd, ook Nederlands reputatie als moderne welvaartsstaat

Meer ondersteuning kan ook helpen bij een probleem waarover de Kamer zelf klaagt: de gebrekkige informatievoorziening door het kabinet. Tijdens de Toeslagenaffaire bleken documenten keer op keer niet te zijn gedeeld. Voor de politicologen is het evident dat dit wel moet gebeuren. Maar ook de overdaad aan informatie is een probleem. „Kamerleden krijgen elke dag zo veel signalen, dat de belangrijkste niet worden opgepikt”, zegt Van den Braak. Volgens hem zouden Kamerleden enorm geholpen zijn met extra medewerkers die een eerste, professionele voorselectie doen.

De Kamer zou bij wijze van spreken morgen met één pennenstreek kunnen besluiten dat zij meer en betere ondersteuning wil. „Maar er heerst bij ons heel erg de cultuur van: we moeten het goede voorbeeld geven en zuinig zijn”, zegt Van Baalen. „Zelfs als daarmee de eigen democratie tekort wordt gedaan.’’

Schaamteloos

Bij ex-Kamerlid Bosman heeft de verbittering toegeslagen. „Schaamteloos”, noemt hij het dat het rapport van zijn Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties nog steeds niet is besproken door de Kamer. Als de Kamer wil, kan morgen de bestuurscultuur veranderen, zegt hij. Door zijn rol veel krachtiger in te vullen.

SP-Kamerlid Renske Leijten denkt dat het probleem veel breder is dan de Kamer alleen. Er gaat veel fout bij uitvoeringsorganisaties en onderschat de tegenmacht bij ministeries niet, zegt Leijten, die zelf bij het blootleggen van de Toeslagenaffaire een grote rol speelde. „De Kamer wordt daar gezien als een sta-in-de-weg.” Daarom moet de Kamer niet alleen met zichzelf maar ook met het kabinet over het rapport van Bosman in debat, vindt Leijten. Over het verbeteren van de eigen werkwijze praat de Kamer al in een commissie. Maar de olifant in de kamer is volgens Leijten dat „zodra er een coalitie is, die Kamerfracties zich opstellen als uitvoerders van het kabinet.”

VVD’er Bosman vond het zelf moeilijk om zich als Kamerlid van de grootste regeringspartij kritisch op te stellen. „Je wil het niet lastig maken voor het kabinet.” Maar de knop moet om, zegt hij. „Als Kamervragen lastig zijn voor een kabinet, leggen ze kennelijk de vinger op een zere plek – bijvoorbeeld een probleem bij de overheidsdiensten.”

Het moet helder zijn wie aansprakelijk is en wie verantwoordelijk is voor de ordening van de samenleving, zegt Bosman. „Dat is de Kamermeerderheid, de volksvertegenwoordiging. Wij zijn van opdrachtgever van het kabinet – we zijn immers medewetgever – helemaal omgedraaid naar controleur van het kabinet, dat vervolgens zijn eigen gang gaat op basis van informatie die wij niet krijgen.”

De Kamer als de plek waar grote inhoudelijke debatten worden gevoerd, waar de knopen uiteindelijk worden doorgehakt en iedereen kan meeluisteren hoe dat gebeurt. Een sprookje? Van Baalen pleit voor meer leiderschap in de Kamer zelf. Ze wijst erop dat partijleiders in de jaren vijftig en zestig vaak ‘mindere goden’ minister of premier lieten worden. Rutte, D66-leider Sigrid Kaag en CDA-leider Wopke Hoekstra willen allemaal weer in de regering. Van Baalen: „Als zij de nieuwe bestuurscultuur écht een dienst willen bewijzen, dan gaan ze in de Kamer zitten en laten ze anderen het land leiden. Dán krijg je debat.” Vooralsnog is dat niet erg realistisch, weet ze. „We hebben gezien hoe graag Rutte premier wil worden.”

Football news:

Newcastle werd gekocht voor de Saoedi ' s door dezelfde dame die de sjeiks naar Man City bracht en de Britse prins verliet voor onafhankelijkheid
De Premier League is van mening dat Saoedi-Arabië de club niet heeft gekocht, Shearer en de fans zijn blij, er is een zware reflectie in de media: de wereld na de verrijking van Newcastle
Tutberidze ' s zoektocht in het paarschaatsen: Tarasova en Morozov veranderde het programma-en Gleichengauz is verdrietig dat zijn ideeën niet paste daar
Russische voetballer-meme-top 2 in uithoudingsvermogen in FIFA 22. Vermoeidheid is een illusie
Een unieke passage door de bouw van de snelste stedelijke Baan F-1: Het wordt voorbereid voor de Grand Prix voor $ 660 miljoen, de start is in 2 maanden
Rangnik zwijgt over Loco, maar spreekt met de Europese media. We analyseren Nikolic ' s ontslag door een monoloog over Red Bull
Fiorentina vraagt 90 miljoen euro voor Vlahovich. Man City, Juventus, Tottenham en Inter bieden voor de Servische Europese topclubs zijn geïnteresseerd in Fiorentina spits Dusan Vlahovic